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胜博发官方下载乡村旅游民宿发展的法律监管问题研究
[ 时间:2018-6-28 16:38:48  903 ]

胜博发官方下载乡村旅游民宿发展的法律监管问题研究

胜博发官方下载胜博发娱乐官网sbf胜博发娱乐电脑版事务所   戴丽霞

 

近几年胜博发官方下载乡村旅游民宿发展迅猛,但严重缺乏监管,体现在立法缺失、经营主体缺乏合法性、监管主体缺失、惩罚机制缺失等方面。在借鉴国内外相关经验的基础上,建议胜博发官方下载省应完善地方立法,完善准入制度,加强行业自律与社区自治,并建立严格的惩处与淘汰机制,以促进乡村旅游民宿更好地发展。

关键词

民宿  法律  监管  行业自律

根据胜博发官方下载省旅游发展委员会发布的《胜博发官方下载省乡村旅游总体规划》(2014-2020),胜博发官方下载省将在近年内大力发展乡村旅游,乡村旅游必将成为胜博发官方下载乡村经济、社会、文化发展的重要途径,这也是顺应目前旅游市场发展趋势的必然结果。而乡村旅游的发展在很大程度上依赖于民宿尤其是乡村民宿的发展。近年来,胜博发官方下载乡村民宿增长迅猛,以海口、三亚、琼海、文昌等地的乡村、渔村为代表。但从民宿的设施、服务、文化、环保、安全保障各个方面来看,胜博发官方下载乡村民宿仅处于起步阶段,存在大量纠纷,基本处于法律监管真空状态,有必要就其法律监管问题进行研讨。

一、胜博发官方下载乡村民宿发展现状

民宿最早起源于欧洲,国外学者认为,“民宿”一般指B&B(Bed and Breakfast),也有表述为Family Hotel,House Hotel,House Stay等。国内学界对“民宿”没有明确的界定,有称之为“家庭旅馆”“农家乐”“居民客栈”等。“家庭旅馆”侧重于提供住宿,“农家乐”更侧重于餐饮。在大陆地区,家庭旅馆和农家乐的形式较多,两种形式出现融合的趋势。中国台湾较早引入民宿的概念,也是民宿发展较好的地区。台湾《民宿管理办法》第3条规定:“本办法民宿指利用自用住宅空闲房间,结合当地人文、自然景观、生态、环境资源及农林渔牧生产活动,以家庭副业方式经营,提供旅客乡野生活之住宿处所。”现今的民宿实际体现这样一些特点:1、家庭经营,通常管理者即所有者;2、与民宿主人有一定程度的交流;3、经营规模较小;4、提供多种服务,彰显本地特色。在本文中,拟采用体现上述特点且包含了“家庭旅馆”“农家乐”内涵的“民宿”这一称法。

胜博发官方下载真正的民宿都是在2009年以后开始出现,目前比较有代表性的有:位于海口市秀英区永兴镇雷虎村委会博学生态村的民宿“花梨之家”、文昌龙楼海边的“南洋兄弟”、琼中黎族苗族自治县红毛镇什寒村民宿等。当地政府非常重视乡村民宿的发展,通过微信、微博等大力宣传“最美乡村、最美乡镇”,如海口琼山区政府推介的加乐湖村、龙鳞村、本立村、田心村、泮边村等地的“农家乐+民宿”。但是由于缺乏相应法律、法规、政策的正确引导,监管不到位,不可避免地出现了大量潜在问题:比如有的民宿收费标准不规范;有的民宿食品卫生、住宿安全没有较好保障;有的经营者以次充好,欺骗客人,甚至强行拉客、强制消费,严重扰乱经营秩序;还有一些民宿无法有效处理产生的垃圾、污水,致使环境受到严重污染。这样的经营行为既侵害了游客的合法权益,又败坏了乡村社会风气和自然环境,阻碍了美丽乡村民宿可持续性发展。

二、胜博发官方下载民宿发展存在的法律监管问题

(一)民宿监管的立法缺失

我国2013年10月1日实施的《旅游法》第46条规定:“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营,其管理办法由省、自治区、直辖市制定。”最近几年,不少地方政府相应出台了有关家庭旅馆、农家乐的地方法规与政策,比如北京市《郊区民俗旅游户服务质量划分与评定标准》及《乡村民俗旅游户餐饮服务食品安全监督管理办法》、上海市《农家乐旅游服务质量等级划分》、成都市《农家乐旅游服务质量等级划分及评定》、长沙市《农家乐星级划分及评定标准》、安徽省《创建“农家乐旅游区(点)”实施标准》、湖南省《〈旅游家庭旅馆基本条件与评定〉地方标准实施办法》等等。但是各地方政府更多地偏向于单一的服务质量等标准的制定,没有专门针对民宿的全面的管理规定。2015年3月,深圳市大鹏区颁布了《民宿管理办法(试行)》,是国内大陆地区对民宿进行专门规定的地方性法规。2015年5月厦门市发布《关于进一步促进休闲农业发展意见的通知》,也对民宿的准入等相关问题作出了更明确的规定。可见,全国各地政府都已经开始重视民宿的相关立法问题,以加强民宿的法律监管。

虽然胜博发官方下载省在2004年、2005年先后颁布了《家庭旅馆质量等级划分标准》《家庭旅馆消防技术规程》,在家庭旅馆集中的三亚、琼海还分别颁布了《三亚市家庭旅馆管理办法》《琼海市家庭旅馆管理暂行规定》,但是三亚、琼海的规定过于笼统,根本没有可执行性,且侧重于城镇以住宿为主的家庭旅馆,对乡村民宿的监管缺乏法律依据。

(二)民宿经营主体合法性问题

民宿想要获取营业执照,取得合法经营的主体身份,面临诸多困难。以胜博发官方下载三亚为例,申办民宿只能按照《三亚市家庭旅馆管理办法》的规定办理,需先到消防部门取得消防许可证,再到卫生部门办理卫生许可证,然后到公安部门办理特种行业许可证,最后到工商部门办理营业执照。由于没有针对民宿、家庭旅馆的专门的行业准入标准,采用星级酒店的标准。民宿因房间少、硬件配套不规范等原因,不能达到标准,最终无法取得营业执照。目前,胜博发官方下载各地的民宿尤其是乡村民宿基本没有合法的经营主体身份,亟需解决合法身份问题,进而纳入有效的监管体制。

(三)民宿监管主体的缺失

民宿的经营涉及旅游、卫生、治安、环保等多个方面。从胜博发官方下载省目前的情况看,民宿并没有总体监管的部门,各个环节由各行政部门自行监管,没有能够真正协调各环节进行有效监管的机构,难免出现多头监管互相推卸责任的现象。而且,即使在各个环节的监管内部,也存在监管部门并没有对民宿设置实际监管者的情况。监管主体缺失严重阻碍了民宿合法、有序发展。

(四)违法经营的惩罚机制缺失

在目前状况下,民宿发展得较好的地区已经先后出台了各种地方法规、质量标准对民宿经营活动进行规制。但比较遗憾的是,由于各地监管主体、监管内容都出现了或多或少的缺漏,在对民宿违法经营的惩罚方面都显得极为苍白无力。胜博发官方下载全省范围内没有民宿的专门规定,监管主体也严重缺失,因此,根本没有相应的惩罚机制。正常情况下,即使发现扰乱市场的行为,也没有强有力的手段进行惩处,导致民宿经营者有恃无恐,市场混乱。

三、国内外民宿法律监管机制的比较分析

欧洲乡村民宿市场发展较早,其法律监管机制的规范保障了民宿发展的可持续性,如英国、法国。亚洲范围内的日本及中国台湾地区也在发展乡村民宿的过程中积极加强法律监管,促使市场规范化有序发展。

(一)法国民宿法律监管机制的特点

1、强调民宿联盟的监管作用。

成立了政府公认的民宿联盟(协会),多为非营利组织,政府对加入联盟的民宿经营者提供各项资金补贴。但欲加入联盟的,需要各方面符合其条件,签订详尽的协议,保证入会后可以按联盟的规定提供设施设备与服务。法国的民宿联盟有监督民宿经营质量的职能,也兼具为经营者提供各项辅导与咨询的服务职能。如法国度假宿所联盟(Gites De France),是法国最大的民宿联盟,能够为其成员提供经营辅导和咨询服务,兼具检验住宿条件与质量的职责,并通过联盟的平台向数百万游客推介合格的民宿成员。

2、制定标准,建立等级制度。

法国政府民宿相关法律明确限制民宿的房间不能超过5间,否则认定为旅馆。住宿分为按天收费和按周收费,按天收费的叫“Chamber”,按周收费的叫“Gite”。民宿申请设立必须符合消防、建筑及食品卫生等安全规范,在面积、设备、清洁卫生、环境等方面需满足各项条件,每五年评鉴一次。同时,政府还要求经营者必须为游客办理保险。法国民宿联盟(协会)会按民宿的住宿基础设施、总体环境、服务质量、卫生条件等事项进行综合评分确定民宿等级,用麦穗枝数来表示等级,一枝麦穗表示等级最低,五枝则为最高,并乐于推荐等级较高的优质民宿。

(二)日本对民宿的法律监管机制

1、加强监管立法,确立专门的政府监管机构。

民宿发展早期,日本制定了“山村振兴和开发计划”,从政策上逐渐放开对农村土地的管理与限制。在1989年、1990年,日本政府先后颁布了《特定农业用土地出租付法》与《市民农园事务促进法》。通过法律规定允许日本农场用地进行租借,因此,民宿经营者就可以运用农用土地建设房屋进行经营,从根本上解决了乡村旅游行业发展的土地制约问题。1995年4月日本颁布了《农山渔村旅宿型休闲活动促进法》,1999年颁布了《食品农业农村基本法》,2006年又颁布了《农山渔村余暇法》,这些法令所规定的“促进农村旅宿型休闲活动功能健全化措施”和“实现农林渔业体验民宿行业健康发展措施”,极大地促进了日本乡村旅游市场行为的规范化。按日本的法律体系,政府是依据《旅馆业法》管理农家住宿的经营。与此同时,日本政府确立农林水产省为乡村旅游方面的政府监管机构,负责对乡村旅游包括民宿进行管理,提供咨询、补助经费、贷款等。

2、建立许可制度。

日本建立了民宿的许可制度,由政府授权的财团法人对民宿经营申请者进行辅导、审核,通过其认证、登记后取得执照方可营业,禁止非法经营。这样的财团法人本身不是政府部门。政府部门在认证过程中的职能有所弱化。

(三)我国台湾地区民宿监管机制的优势

1、立法规范,重视监管。

我国台湾地区于2001年颁布了《民宿管理办法》,该办法确立了民宿经营主体的合法身份,并全面规定了民宿的经营资格与规模、设施标准、监督管理等内容,推动了民宿市场在有效监管下的快速发展。如《民宿管理办法》规定,民宿经营应在5间客房以下,而且客房总面积在150平方公尺以下,只有位于“原住民保留地、经农业主管机关核发经营许可登记证之休闲农场、经农业主管机关划定之休闲农业区、观光地区、偏远地区及离岛地区”的特色民宿,可以是15间客房以下,客房总面积在200平方公尺以下。但是,这一特殊项目必须由当地主管机关认定再报请中央主管机关备查后方可实施。

2、行业组织的监管作用突出。

民宿发展早期,主要靠民宿协会对民宿经营进行组织与引导,政府机构没有介入监管。台湾民宿协会主动与公共部门进行沟通协调,很大程度上推动了民宿发展相关规定的修改,推动了各地民宿合法化的政策实施。目前,随着台湾民宿行业的发展,民宿协会的职能也逐渐由组织与管理转变为创新与营销,在推广民宿产业、提升知名度、促进交流、整合资源等方面发挥着不可或缺的媒介作用。

四、完善胜博发官方下载乡村旅游民宿发展法律监管机制

(一)完善民宿监管的地方立法

对于民宿的监管没有统一的全国性的法律法规,地方立法成为监管法律体系建设的关键。建议尽快颁布胜博发官方下载省的民宿管理办法,涉及民宿的准入制度、治安管理制度、食品卫生监管制度、环境保护制度、税收制度等各个方面。该办法的制度设计必须有别于一般旅馆业的管理办法,同时也要考虑乡村民宿与城市家庭旅馆的区别,在监管制度上要充分考虑到乡村民宿小规模个性化经营的特点。

(二)完善民宿准入制度

1、明确准入认定的主体与程序。

深圳市大鹏新区今年出台的《民宿管理办法》建立了民宿管理实行社区自治的制度,“对民宿准入不再设置行政机关的行政许可或者审批,明确规定由民宿所在的居委会和其参加的股份合作公司来决定是否准入民宿经营,并根据民宿经营者与股份合作公司签订的责任协议决定民宿的退出。”胜博发官方下载省可借鉴该制度,在民宿管理办法中确定由各地政府认可的行业协会会同当地村委会、居委会,结合当地人文、自然景观、生态环境资源以及人口密集程度等因素,对民宿是否符合准入标准进行认定,得到认定的民宿才能办理工商登记进行经营。

2、明确民宿准入经营的基本要求。

民宿管理办法中应明确规定对民宿准入的基本限制,如民宿的房间数、层数、建筑面积等,超过一定规模的只能按照旅馆进行登记。在房屋的装饰装修、安全性能等方面应符合基本条件。民宿的基本经营范围要明确,若提供餐饮服务等附加服务,应得到相应的许可或备案。同时,要求民宿经营者必须加入民宿行业协会,并与其签订责任协议,承诺遵守责任协议的约定,服从行业协会的监管。

(三)加强行业自律监管与社区自治

我国已建立了中国民宿行业协会,但要真正做到行业自律监管,还需要建立地方各级分会或者地方自行建立政府认可的民宿行业协会,赋予行业协会规范行业经营、引领推动行业繁荣发展的职责,对民宿的政府行政管理弱化,主要转变为行业协会自律管理。政府机关对已开始经营的民宿进行“事中、事后”的监管,公安、消防、环保、税务、卫生等有关部门各司其职进行监管。同时,行业协会还应担负起对民宿进行等级评定以及“年审”的职责,建立有效的诚信档案,进行日常监管,并有权对严重违反行业协会的规章制度、不遵守责任协议的民宿采取惩罚性措施甚至让其退出民宿经营市场。

在行业自律的同时,依赖居委会、村委会的自治管理,为民宿经营提供更好的经营环境是很有必要的。民宿经营者一般经济实力有限,仅凭一己之力难以完善民宿的配套服务,难以达到某些服务标准,因此,依托社区统筹管理,可以为民宿经营者提供综合的消防、停车、交通管理、排污等服务,提升民宿发展空间。

(四)建立严格的惩处与淘汰机制

从监管效果的角度看,惩处与淘汰机制的完善是必不可少的。在民宿监管方面,消防、公安、卫生等有关部门在监管中发现问题就要采取严厉的处罚,切忌不痛不痒,不能达到惩戒的目的。与行业协会形成联动机制,及时反馈处罚信息,在评级、年审中予以相应处置。协会借助自身优势平台着重推荐优质民宿,对不合格民宿严令整改否则不能参与相应的推介活动,甚至进行通报。若已严重违反协会规章制度,一律按章办事淘汰出局,以此维护民宿经营市场的正常秩序。

综上所述,完善的监管立法,明确的监管主体,严格的许可、等级制度,行业自治组织参与监管等是保障民宿发展的有效机制。胜博发官方下载乡村旅游民宿发展需要建立上述具有可执行性的监管机制并逐步完善,才能更好地保障民宿市场健康有序的成长与繁荣,最终促进乡村旅游的整体提升。

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[7]民宿火爆,看法国、日本、台湾各有何策略[EB/OL].[2015-02-09].http://www.bjljy.net.

[8]李养田研究员的博客.台湾民宿旅游与现代休闲产业发展研究启示(之一)[EB/OL].[2015-02-09].http://blog.sina.com.cn/liyt1963.

 
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